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中国采购与招标网

更新时间:2022-09-06 12:46:42 作者:正规外围手机app下载 来源:体育足球外围平台规则

  政府采购管理涵盖了从采购立项到采购行为结束的完整项目实施过程。本文从全流程视角入手,通过剖析政府采购预算管理、采购需求管理、采购意向公开、采购程序、答复质疑、履约验收、绩效管理等方面存在的问题及原因,提出针对性的完善对策,以期进一步提高政府采购管理水平,保证资金有效合法使用,促进行业发展和廉政建设。

  近年来,随着政府采购政策的不断推陈出新,其科学性、规则性和严肃性也在不断提升,逐渐暴露出了预算管理环节的一些问题。一是采购人对政府采购预算编制工作不重视。由于对政府采购预算工作的认识不足以及知识储备不足,一些明显属于政府采购范围的内容却没有申报政府采购预算,脱离了政府采购管理范畴。二是预算编制与实际执行脱节,缺乏约束性。存在未按预算管理要求将采购项目编入部门预算;漏编、超采或“空头”采购;对采购项目没有科学的认识,不进行充分市场调研,金额过高或过低;不从实际需求出发或“捆绑”使用一个预算项目等问题,致使预算约束力不强,难于操作。三是预算监督管理机制不健全。包括有些单位采购预算编制内部监督机制缺乏,组织机构架设不合理、预算编制人员对政策理解不够以及未实现管采分离等问题。

  实践证明,有效的预算编制才能更好地推动采购执行。在预算管理环节,一是要确保编制合格的政府采购预算,符合科学性、合法性、透明性的要求。二是要提高预算人员的理论知识水平,对预算人员定期开展《预算法》《政府采购法实施条例》等政策法规专题培训,培养预算人员依法编制政府采购预算的意识,提高编制水平。三是实行政府采购预算信息公开制度。政府采购预算资金本质上是财政性资金,属于国家,应当依法接受社会监督,保证政府采购预算的公开透明。四是要加强预算执行的跟踪管理。要建立健全动态监管机制,严格防止违规操作和随意改变预算用途的行为,对发现的问题进行认真核查,增强监管的威慑力,同时对已下达但在一定期间内未执行的项目给予取消预算的处罚,加大对政府采购预算管理的考核力度。

  制定采购需求是政府采购活动中的重要一环。2021年5月,财政部发布了《政府采购需求管理办法》(下称《办法》),对采购主体、采购需求的范围、采购实施计划、风险防控等方面提出具体要求。政府采购执行过程就是将采购需求转化为合同、继而转化为产品或服务的过程。《办法》从源头解决了采购需求不规范的问题。一是首次明确具体的采购需求内容。随着采购需求标准化要求的进一步明晰,采购文件等也将更为规范。二是规范应当开展需求调查的范围以及具体内容。采购需求调查应当通过咨询、论证、问卷调查等方式对标的行业进行充分了解和把握,从源头上解决采购需求不规范的问题,这是采购趋于专业化的重要成果。三是严格依据采购需求的具体情况编制采购实施计划。采购人应当根据法律法规、政府采购政策和国家有关规定,结合采购需求特点对采购合同的订立和管理作出安排。其中,履约验收方案要明确、具体、客观、可量化,还应当在合同中约定,验收结果应及时向社会公告。四是为采购工作提供计划和预案。《办法》强调在采购活动开始前要进行采购安排,将其命名为“采购实施计划”,即围绕采购需求,制定合同订立安排与合同管理安排,提前预判风险。针对不同项目提出具体的采购方式、评审方法,让采购人根据采购需求的实际情况,提前选择采购方式,减少流标和质疑投诉风险,增强政府采购公正性。同时在合同管理安排中,注重预判合同订立风险与合同履行风险,防止中标供应商“坐地起价”。五是还权责于采购人。通过加强内控管理以及建立审查机制等手段履行责任。针对采购需求管理中的风险事项进行审查,对审查不通过的,应当修改采购需求和采购实施计划内容并重新进行审查,确保采购需求合理合法,最大限度发挥政府采购政策功能,避免对供应商实行歧视待遇,遏制供应商不合理投诉举报以及因采购需求不合规、不规范导致的项目中止现象。

  2020年3月,财政部发布了《财政部关于开展政府采购意向公开工作的通知》(财库〔2020〕10号,下称《通知》),明确了采购意向公开的具体要求,并提出推进采购意向公开是优化政府采购营商环境的重要举措。

  首先,从时间要求上看,政府采购意向公开要求采购人更早开展项目立项和需求调研等工作。按照《通知》规定,“采购意向公开时间应当尽量提前,原则上不得晚于采购活动开始前30日”,需要采购人提前对项目的预算、采购需求进行规划和调研,也能给予供应商更早了解采购需求的时间,保障各供应商平等参与政府采购活动,提升采购绩效,防范抑制腐败。

  其次,从公开内容上看,政府采购意向公开内容包括采购标的名称,采购标的需实现的主要功能或者目标,采购标的数量,采购标的需满足的质量、服务、安全、时限等,意味着采购人要对采购的内容有清楚的认知。在采购项目准备前期就需要对市场进行详尽的调研,明确所需采购的标的物性能要求或服务要求。

  最后,从具体工作上看,政府采购意向公开工作对采购人提出了更高的要求。政府采购意向公开工作的责任主体是预算单位,对采购人而言,按照资金支出用途、标准和绩效目标完整编制政府采购预算,也就意味着采购人的采购需求需要在计划申报前就先行明确并予以意向公开。

  我国《政府采购法》规定,我国的政府采购方式有:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

  在实际操作中使用上述采购方式时仍存在一些问题。一是采购成本高、效率低。在传统的政府采购活动中,由于大部分采购仍采用面对面的方式,受到信息不对称的限制,供应商之间不能进行充分的价格比较。同时采购人在履行采购程序时需要填写各种材料、完成各项审批流程,时间长、手续繁琐,办理手续过程中的大量纸质材料可能因为有个别错误或疏漏而影响采购工作的顺利实施。二是招标采购方式存在可优化和改善的空间。一般认为,公开招标方式能够有效地实现物有所值的目标,促进公平竞争。但是程序和手续复杂,周期比较长,需要的文件繁琐,很难进行全局性、统筹性的考虑,缺乏弹性。三是采购程序往往流于形式。由于受到地域、市场信息不对称等条件限制,不能遴选出实力强劲、可提供质优价廉服务的供应商参与竞标。同时招标是对供应商的一次报价进行比较,缺少谈判竞价的过程,不能保证供应商一次报价即为双方可接受的最低价格,一定程度上增加了政府的采购成本。四是采购代理机构水平参差不齐。由于采购代理机构工作能力和服务管理能力不达标,不能为采购人提供良好的建议,给以后的工作带来一些隐患。国家缺乏对采购代理机构的考核制度,使采购工作的质量无法得到保证。

  针对上述问题,本文提出如下举措:一是完善法律法规,加强监督及执法力度。通过完善相关的法律法规,加大执法检查力度并实行采购全过程公开、全过程监督,保证法律效力和严肃性。二是根据项目的具体情况优先采用竞争性谈判或磋商方式。其优势在于采购周期短,能够尽快完成项目采购;有利于采购人和供应商双方进行更有适应性、更符合项目具体特点的谈判,便于采购人获得质优价廉的货物及服务;能够激励供应商充分发挥竞争优势,减少采购风险。三是加强对采购相关人员的管理。通过举办专业培训以及建立考核制度增强对采购人员的管理,提高采购工作的质量,检验采购人员在面对复杂情况时是否可以依法依规解决问题。一旦发现非法行为要及时报告有关部门予以惩戒。四是重视采购代理机构管理。采购人要充分认识到,采购代理机构在合法合规方面,在提高工作质量方面发挥着举足轻重的作用。应通过建立信用良好的代理机构履约评价机制筛选出业务能力出色同时具备职业道德的机构委以重用,促进采购代理机构行业的健康发展。五是提高评审质量,确保公平公正。严格执行《政府采购法》随机抽取评审专家的要求,有效地防范各种暗箱操作行为,切实维护各采购主体的正当权益;严格执行评审人员回避制度;客观公正行使权力,充分发表主张和见解,共同推选出符合条件的成交候选人。

  质疑是法律赋予供应商的权利,答复质疑是法律规定采购人应尽的义务。2017年12月,财政部发布了《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号),对《政府采购法》的质疑程序作出了补充、完善和细化,明确了采购人在答复询问质疑阶段应遵循依法依规、权责对等、公平公正、简便高效的原则。质疑环节给各方采购主体提供了平等交流的空间,质疑供应商应当有理有据,提供更多的佐证信息,以便于采购人作出判断,而非缺乏证据的空泛质疑。采购人应当根据供应商的质疑进行查证和回复,不能以缺乏必要的证据材料为由对质疑置之不理,加剧双方的信任危机,导致引发投诉、举报等严重事件。

  2016年11月,财政部发布了《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号),提出了采购人应当依法组织履约验收工作、完整细化编制验收方案、完善验收方式、严格按照采购合同开展履约验收以及严格落实履约验收责任等要求。项目验收是采购活动的最后一道关口。采购人应建立科学、合理、有效的政府采购项目履约验收工作机制,制定内部管理制度,组织合同履约验收工作,通过成立验收小组、进行验收前准备、明确验收内容、确定验收方法、根据验收结果出具验收书以及对验收全过程资料的备案与归档等方面入手履行验收的相关职责。

  为响应深化财政改革的要求和财政性资金精细化管理的要求,推进政府采购绩效管理势在必行。采购人必须坚持“用钱必问效,无效必问责”的原则,确保财政性资金安全规范高效运行。政府采购绩效评价是指运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价权重,对政府采购支出的经济性、效率性和有效性进行客观、公正的评价,它是对政府采购效率与效益的全面整体评价。一是加快建章立制。推进建立统一的政府采购绩效管理制度,细化绩效评价指标,便于采购人进行规范性的操作,让政府采购绩效管理工作落到实处。二是落实工作责任制。政府采购绩效评价不仅仅是目的,也是一种有效的管理手段。这种管理手段不仅对各项目的成果进行评估验收,同时与政府决策相得益彰,相互作用。采购人应充分认识到开展这项工作的重要意义,加强重视程度,落实工作责任制,扎实有效推进。三是健全多样化的评价方式。政府采购项目本身涉及面广,要客观、公正和全面地作出评价,就需要多层次、多角度开展评价工作,让各方积极参与,落实各自工作责任。实施过程中,可以自行组织评价,也可以聘请第三方开展评价。四是重视结果运用。将绩效评价结果作为后续年度采购项目立项、采购预算编制、采购文件编制、完善政策措施、健全信用制度、优化采购流程、规范采购行为、加强监督管理等的参考依据和考量因素,提高财政资金使用效益。同时,要总结评价工作,不断完善评价指标体系和评价机制,改进政府采购绩效管理工作。